美国《芯片与科学法案》需系统性变革以解决根本问题

背景

日前，美国智库布鲁金斯学会发布报告《<芯片与科学法案>不会自行建立包容性创新生态系统》提出，尽管美国在芯片产业进行了大量补贴，但由于存在结构性不平等与包容性等根深蒂固的问题，该法案不一定能独自实现其目标。

走出去智库（CGGT）观察到，自《芯片与科学法案》2022年8月发布以来，美国政府陆续发布了法案详细愿景、补贴申请细则等相关文件，以加快重建本土半导体产业链。但包括欧盟、日本和韩国等主要经济体随后都已推出芯片补贴计划，全球半导体补贴竞赛日趋激烈，美国芯片政策能否达到预期存在较大的不确定性。

《芯片与科学法案》存在哪些问题？

 

 

要点

1、《芯片与科学法案》投资的分散性和零散性不足以解决教育和培训、发明和创新商业化阶段长期存在的结构性不平等问题，特别是在美国最边缘化的地区。

2、尽管《芯片与科学法案》将劳动力发展作为立法重点，但它没有向管理公共资助劳动力系统的劳工部提供大量直接资金。相反，它为基础设施和劳动力发展专业知识少得多的其他机构提供资金，如商务部和能源部。

3、美国国会已经认识到对人才的投资对于美国的全球竞争力和创新发展至关重要。然而，如果没有清晰、全面的愿景，一些根深蒂固的问题就不太可能得到解决。

 

正文

自上世纪80年代初以来，美国一直奉行以自由放任为主的经济发展方式。然而，最近出现了重大转变，美国开始接受基于地方的产业政策，通过了包括《芯片与科学法案》（CHIPS）、《通胀削减法案》和《基础设施投资和就业法案》在内的一系列法案，有意将“关键产业”迁回美国。

与主要竞争对手相比，美国在教育和创新方面的公共投资不断下降，且水平相对较低，使得中国和其他国家能够在许多关键行业中占据主导地位，对美国的经济增长和全球影响力产生了影响。《芯片与科学法案》代表了对创新生态系统最直接的投资，明确提出关注国内半导体生产、电池制造、量子计算和其他基础研究、开发和商业化活动。

值得注意的是，《芯片与科学法案》明确指出科学、技术、工程和数学（以下简称“STEM”）领域的多样性和包容性将是加强美国创新的关键。如今美国的STEM劳动力市场充斥着种族及性别不平等，而鼓励多样性有助于提高创新水平。调查表明，劳动力市场上的种族和性别歧视问题阻碍了人均市场总产出增长20%到40%，创新过程中的类似种族和性别不平等抑制了人均GDP增长2.7%。

但《芯片与科学法案》投资的分散性和零散性不足以解决教育和培训、发明和创新商业化阶段长期存在的结构性不平等问题，特别是在美国最边缘化的地区。尽管《芯片与科学法案》进行了大量必要的投资，但成功实施还需要有组织的联邦协调、区域能力建设和协作，以及精心规划，以确保在创新的所有阶段创造公平竞争环境的先决条件。

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一、种族和性别不平等如何抑制创新生态系统发展

创新需要不同的参与者、组织和机构共同协作，以产生新的想法和技术，并将其商业化以及应用于工业制造。传统上，美国的创新生态系统由五类主要参与者组成：创业者、高校、政府、风险资本家和企业。

创新源于投资、教育、培训和研究，风险资本家和其他投资者注入资金以支持可以在生态系统内商业化的创新成果，从而为有发展潜力的新兴企业提供资金，希望这些企业能够迅速成长，雇佣人才，促进经济增长和新一轮的创新（“良性循环”）。

 

图1 创新生态系统“良性循环”和基础支撑

 

美国国家科学基金会（NSF）历来专注于扩大STEM领域的包容性。尽管几十年来其一直在努力增加STEM职业中女性和少数群体的数量，性别和种族差距仍然存在。更广泛的社会文化因素在其中发挥了重要作用，例如对某些职业的性别偏好，关于工作与生活的平衡，以及个人对自己在STEM领域可发挥能力和归属感的信念。这表明需要在教育和培训系统以及劳动力市场框架内更多地研究这些差距产生的原因，并且需要额外的干预措施和新方法来充分发挥美国人才的潜力。

长久以来，在美国能否获得优质教育和工作机会在很大程度上取决于一个人的社会阶层和家庭财富，而非天资和努力。大多数STEM工作都需要大学学位，虽然STEM学位的数量一直在扩大，但学位获得者的种族和性别构成仍存在很大不平等。

性别和种族的不平等一直持续到创新过程的发明和商业化阶段。女性和少数群体申请专利的比例较低，获得资源以促进创新的机会也较少。

在商业化阶段，指导资源、资本和信息的不平等加剧了性别和种族的不平等。白人男性掌控着93%的风险投资资金，这破坏了接受风险投资的对象以及创意类型的多样性。2022年，女性创业者只获得了所有风险投资的1.9%，黑人创业者获得了1%，拉丁裔或西班牙裔创业者获得了1.5%。绝大多数风险投资资金流向了白人男性创业者。

除非新一轮联邦投资的实施能够发现并弥补创新各个环节的差距，否则创新目标将难以实现。

 

二、新的联邦立法以包容性为目标，但提供的大多是零碎的解决方案

《芯片与科学法案》明确将联邦资金导向历史上公共和私人投资水平相对较低的机构、个人和地方。该立法在创新过程的每个阶段分配资金，寻求增加技术转让，充分发挥人才潜力，将不同的观点纳入创新生态系统，并投资于基础科学和研发。所有这些因素都是国家创新和保持竞争力的重要驱动力。

尽管有了这些进步，《芯片与科学法案》仍遗漏了许多实施细节。资金分配和实施授权似乎孤立地侧重于创新周期的特定方面，而不是加强它们之间的联系。

此外，尽管《芯片与科学法案》将劳动力发展作为立法重点，但它没有向管理公共资助劳动力系统的劳工部提供大量直接资金。相反，它为基础设施和劳动力发展专业知识少得多的其他机构提供资金，如商务部和能源部。

以商业化进程为目标的芯片投资也显得零散且不明确。个体企业家和创业者仍然要在他们所不了解的环境中艰难前行，以便获得资本、指导、投标机会和资源。少数创新利益相关者（如大学、加速器和风险资本家）可以在连接人、资本和资源方面发挥巨大作用。但那些缺乏与这些利益相关者（如农村地区）联系的人将继续面临机会与资源的巨大不平等。

 

三、系统性变革需要什么

《芯片与科学法案》提出的立法优先事项标志着美国的重大政策转变。然而，解决结构性不平等问题（特别是与STEM教育和释放创新机会有关的不平等问题）需要同时考虑整个创新体系，而不是孤立地考虑具体的因素。

 

负责实施《芯片与科学法案》的创新生态系统的领导者的责任，是确保法律实际上提高了创新生态系统的包容性。如果他们取得成功，将有助于开创一个创新和共同繁荣的新时代。然而，他们的成功将取决于能否在资金流和往往各自为政的机构之间进行战略协调。

 

领导者需要将他们的工作集中在协调沟通渠道、激励措施、合规流程和资源上，以使边缘化社区也可以获得机会。例如，有必要为边缘化社区的学校提供更具包容性的STEM教育资助。

 

此外，各任总统以及政府都需要将协调工作视为优先考虑，有意识地从战略上提前解决包容性问题。

 

有些因素将有助于为创新的教育和培训、发明和商业化阶段的成功奠定坚实基础，具体如下：

 

1. 举办全国性的职业推广和教育活动，解决关于STEM职业、在STEM领域创业以及如何为这些机会做好准备的信息差距。

2. 在招聘、职业晋升和采购方面降低学位要求。

3. 增加学前教育、能力教育和自动学分转移政策的学分使用。

4. 数字素养教育广泛融入学校课程。

5. 提供更多勤工俭学的机会和选择，旨在满足无力承担教育贷款且更喜欢体验式学习的在职学习者的需求。

6. 加强反歧视监测和执法，包括为平等就业机会委员会提供充足的资源，以评估和应对雇用和晋升中的偏见。

7. 更加关注培训的持续时间、质量、综合服务和成果，以确保能为培训中带来更好的工作机会。

8. 在风险资本的投资意向书中增加多元化的附加条款，以及更好地规划对创新和创业者的支持措施。

国会已经认识到对人才的投资对于美国的全球竞争力和创新发展至关重要。然而，如果没有清晰、全面的愿景，一些根深蒂固的问题就不太可能得到解决。

美国将需要长期、全面的解决方案来平衡竞争环境，培育更加公平的创新经济体系。尽管《芯片与科学法案》不一定能独自实现这一目标，但随着实施愿景变得更加清晰，并有意关注协调、发展和成功所需的先决条件，它确实有可能更准确地定位美国的人才、商业和地区发展情况，以便在数字时代中保持竞争力。

(报告原题目：

The CHIPS and Science Act won’t build inclusive innovation ecosystems on its own

原文链接：

https://www.brookings.edu/research/the-chips-and-science-act-wont-build-inclusive-innovation-ecosystems-on-its-own/)

（文章来源：元战略）

 

 

 

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